Jubilaciones: las claves y las inconsistencias de la reforma que se vota hoy

A partir de 2021 la actualización del valor de las jubilaciones y pensiones se hará según una fórmula basada en la variación interanual de la recaudación de algunos impuestos nacionales y en la evolución trimestral de los salarios. Será así, en caso de aprobarse el proyecto de ley impulsado por el Poder Ejecutivo, que hoy se debate en la Cámara de Diputados y que ya fue votado en el Senado.

Pese a que el objetivo de la movilidad jubilatoria -garantizada por la Constitución Nacional- es evitar que los haberes mensuales pierdan poder de compra con el paso del tiempo, el mecanismo propuesto por el Poder Ejecutivo no contempla el índice de inflación, ni como una variable del cálculo ni como un piso para las subas periódicas. En cambio, la fórmula sí prevé la aplicación de un tope a los incrementos, que está vinculado con la evolución de los recursos recibidos por la Anses.

El cálculo. Las recomposiciones se otorgarán con frecuencia trimestral y serán en marzo, junio, septiembre y diciembre. La fórmula se integra, por un lado, con el 50% de la variación de la recaudación, por beneficio pagado, de los recursos tributarios destinados total o parcialmente a la seguridad social; entre ellos están el impuesto al cheque, el IVA, la carga fiscal sobre combustibles y el impuesto PAIS (aplicado a la compra de moneda extranjera). Esa comparación será «entre trimestres idénticos de años consecutivos». El otro componente de la fórmula es el 50% del aumento trimestral de los salarios; se considerarán dos indicadores, para tomar el que resulte con una variación más alta. Uno es el Índice Salarial difundido por el Indec y el otro es la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (Ripte), de la Secretaría de Seguridad Social.

El tope. Cuando cada año corresponda determinar el aumento de diciembre, se usará el mismo cálculo que para los meses previos, pero se hará una comparación para evitar que la suba del año supere en un 3% a la variación que en un período de 12 meses haya tenido la recaudación por beneficio de todos los recursos destinados a la seguridad social (aportes y contribuciones y tributos que tienen asignado ese destino).

Riesgo de discrecionalidad. El texto del proyecto deja cuestiones no menores sujetas a reglamentaciones posteriores, que serán normativas de rango inferior al de una ley y que dejan espacio para la discrecionalidad. Es uno de los tantos temas que recibió cuestionamientos por parte de economistas y previsionalistas, porque agrava la falta de certidumbre para los jubilados que, de por sí, tiene el uso de la recaudación impositiva como variable fundamental del cálculo. La iniciativa del Poder Ejecutivo dice que los valores de los salarios, de la cantidad de beneficios y de la recaudación deberán tomarse «en forma homogénea», y no fija ningún criterio para la tarea de homogeneización, sino que dispone que «la reglamentación establecerá los mecanismos a utilizar para ajustar los valores de cada variable». Esa cláusula significa que determinados hechos como una reforma tributaria no deberán influir en el cálculo.

Por ejemplo, si existiera una modificación en los destinos que tienen asignados los tributos, aplicar lo que dice el proyecto implicaría hacer simulaciones para que la movilidad se calcule como si un determinado impuesto estuviera entre los que se derivan a la Anses (sin que en realidad esté), o como si otro impuesto no estuviera (aunque sí esté). En consecuencia, se desvirtuará el principio planteado en el propio proyecto, según el cual se debe seguir la evolución de los recursos que recibe el sistema.

Rafael Rofman, investigador principal de Desarrollo Económico y Protección Social del Cippec, advierte que lo que puede afectar la «homogeneidad» en la comparación no solo está referido a cambios normativos, sino también a otro tipo de cuestiones. Por ejemplo, si hubiera una aceleración del ritmo de devaluación, habría un efecto en la recaudación del impuesto PAIS. El economista plantea que parece impracticable la cláusula de homogeneización y que no es para nada conveniente utilizar la recaudación en la fórmula.

Las críticas al uso de la recaudación. Lo que llevó a incluir esa aclaración de que deberán medirse «valores homogéneos» está en las dificultades derivadas del uso de la recaudación impositiva como parte de la fórmula. La incorporación de esa variable fue desaconsejada por varios especialistas que expusieron este año en los encuentros de una comisión mixta, integrada por funcionarios y legisladores, que por ley tenía la misión de elaborar una propuesta. En la práctica, el grupo de trabajo escuchó en una veintena de reuniones a economistas, previsionalistas y abogados. Y luego, en la reunión en la que se recibió una propuesta enviada por el Poder Ejecutivo (basada en volver a la fórmula que rigió entre 2009 y 2017), los legisladores del oficialismo dieron su visto bueno al texto sin una discusión que diera lugar a posibles modificaciones.

Según el economista Oscar Cetrángolo, investigador en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la UBA y el Conicet, no tiene sentido usar la recaudación porque es una variable que no está vinculada con la meta de mantener el valor de los haberes y que tiene variaciones dependientes de varios factores.

Hubo un mensaje desde el Gobierno con el cual se admitió que no se espera un buen funcionamiento de la fórmula sin crecimiento: «Si la Argentina no crece, no hay fórmula de movilidad, ni fórmula de la Coca Cola que pueda favorecer a nadie», había dicho la directora ejecutiva de la Anses, Fernanda Raverta al exponer en la comisión mixta. Para muchos analistas, no es aceptable que se les diga a los jubilados que si la economía no crece no se les mantendrá el valor real de sus haberes.

Para Rofman, usar parte de la recaudación como base para el cálculo tiene al menos tres problemas: la alta volatilidad de la variable; la poca transparencia de los datos (algo que se verificó entre 2009 y 2017, cuando rigió la fórmula del kirchnerismo, aprobada tras la orden dada por la Corte Suprema), y la alta exposición a los cambios de reglas.

El ajuste ya aplicado. Entre la vigencia del cálculo de la ley 27.426, aprobada en 2017, y la de la fórmula que se aprobaría hoy, hubo un año completo en el que las subas fueron definidas de manera discrecional y a la baja por el Poder Ejecutivo.

De haber estado vigente la fórmula aprobada durante el macrismo en medio de protestas en las que se tiraron toneladas de piedras, el aumento hubiera sido igual para todos, de 42% entre las cuatro recomposiciones del año. Por los decretos de Alberto Fernández, los jubilados recibieron mucho menos: entre 24,3% y 35,3%, dependiendo del nivel de ingresos. Según la fórmula anterior, este año los haberes iban a recuperar alrededor de 4 o 4,5% en términos reales. En cambio, todos los que cobran más que la mínima volverán a perder (algo que ocurrió en 2018 y 2019) y los del haber básico podrían empatarle a la inflación, o también podrían sufrir nuevamente una caída (eso se sabrá cuando se conozca la inflación de diciembre).

En un informe enviado a los senadores antes de que votaran el proyecto, la Asociación de Abogados y Abogadas de Buenos Aires (AABA) advirtió que la posible nueva ley provocará una alta litigiosidad. Y advirtió que, para no dejar firmes en el tiempo los efectos de una medida tomada bajo un estado de emergencia (que fue declarado en diciembre de 2019), el porcentaje de la primera suba otorgada por la nueva fórmula debería calcularse sobre los haberes que hubieran resultado en caso de no estar suspendida la fórmula anterior.

Si se hiciera eso y si se supone una suba de 6% en marzo, el haber mínimo pasaría a $21.780, en lugar de $20.177, cifra a la que llegaría (en ese supuesto) según el plan del Gobierno. Este año, la suspensión del cálculo provocó que los jubilados dejaron de cobrar, en conjunto, unos $100.000 millones; para el Gobierno eso significa no solo un ahorro fiscal para 2020, sino también una reducción de la base sobre la que se aplicarán los futuros incrementos. Un ajuste en este año, con efectos para los siguientes.